浅谈司法改革背景下如何加强行政执法检察监督
静宁县人民检察院党组成员、检委会专职委员 张汉基
检察权对行政权进行司法审查是我国监督理论体系的重要组成部分。检察机关也因法律监督部门的宪法定位，而成为行政执法监督理想的外部监督主体。从2016年开始我国强力推进的司法体制改革，为行政执法检察监督制度的确立带来了前所未有的契机。在这一背景下，行政执法检察监督路径的构建，无论是对依法治国的推动，还是对检察事业全面高质量发展的促进，都具有非常重要的法律和社会意义。
一、行政执法检察监督的现状
行政执法涉及到我们日常生活的方方面面，行政执法程序不规范、行政处罚不公或者处罚执行不力的现象时有发生。但行政执法检察监督工作开展存在许多难题，导致对行政执法工作的检察监督成效不理想。
（一）结合行政机关执法的实际情况,开展行政执法检察监督尚存在以下难题
1、监督信息来源少、渠道窄。行政机关执法机关数量多，涉及面广，检察机关要想从众多的行政执法行为中有针对性的开展监督工作，工作量大且人员不足。现阶段检察机关与行政执法机关之间还未形成一套联动协调机制，检察机关了解掌握的行政执法信息不全面，导致开展检察监督工作的渠道狭窄。
2、检察监督效果不明显。目前基层院民行检察工作对行政机关监督的内容主要包括对行政机关不当履行职责的监督，以及对负有国有资产监督职能的行政机关收回国有资产的监督,但是实践中对检察机关提出的检察建议，行政机关存在不回复或者不采纳的情形，在监督效力上法律没有作出强制性规定，监督效果弱化。
（二）存在以上问题的原因
1、民事行政检察工作的侧重点有所偏移。长期以来，民行检察监督的工作重点都在于诉讼监督，而作为非诉讼监督的行政执法检察监督在实践层面慢慢变成了弱项。而在实践中，群众接触的各类行政执法行为较多，因此民行检察监督工作应当将行政执法检察监督当做一项重点工作开展。
2、法律对行政执法检察监督工作没有明确具体的规定，缺乏可操作性。我国宪法以国家根本法的形式规定了检察机关是国家的专门法律监督机关，人民检察院组织法也有相关规定。但由于相关行政法律并没有检察机关如何对行政机关的执法行为进行法律监督的具体规定，导致在实践中一些行政执法机关以法律没有明文规定为理由，敷衍或者拒绝检察机关对其实施的行政执法行为进行检察监督。现实中，检察机关对行政执法开展的一些检察监督手段十分单一，基本上依赖于向行政执法机关发出“检察建议”的形式，但这种检察建议本身又是一种不具有法律强制效力的检察活动。因此，如果相应行政执法机关敷衍塞责，或者根本不予理睬，检察机关就缺少有效的法律手段落实检察建议，检察监督职能的有效发挥十分困难。具体表现在:一是对行政机关进行监督的内容、范围、程序、方法上均没有规定，实践中存在认识不统一的问题；二是在对行政机关进行监督的效力上，法律没有做出规定，各地执行不一。目前，个别地区如《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，也只对行政执法机关收到检察建议后的行为做出程序性规定，无实质约束力，监督效果弱。
3、民事行政检察工作的宣传力度不够。实践中，群众多知道检察机关在打击刑事犯罪、打击贪污贿赂犯罪、民事案件申请监督方面的职能与作用，而对于行政执法检察监督方面的职能作用知道较少，导致对行政机关的违法行为，当事人到检察机关申请监督的较少。因此，行政执法检察监督工作当事人申请监督的案件来源少。
三、行政执法检察监督的制度构建
（一）监督部门
单独成立“行政检察部”。目前在检察体制“大部制”改革中，各级检察机关均设立了“行政检察部”作为具体监督部门。由于行政执法涉及社会生活的各个领域、各个层面，其复杂性、广泛性及行政违法表现形式的多样性，成为检察机关无法有效开展行政执法监督的最重要原因。可以说，检察机关以前任何一个部门都无法单独履行行政执法检察监督的所有职能，因此，必须改革现有检察机关部门设置，整合检察资源,在检察体制“大部制”的改革中，单独设立“行政检察部”,并配备一定数量素质较高的人员,专司行政执法检察监督工作是非常必要的。
（二）监督对象
一是以行政执法个案监督为重点。行政执法个案是行政机关针对特定相对人作出的具有特定效力的行政执法行为。当前,检察机关行政执法检察监督对象主要应是对行政执法个案进行的监督。检察机关对行政执法个案的检察监督可以将重点放在三种类型:对限制、剥夺人身自由的行政执法行为、对涉嫌犯罪案件不移送刑事司法程序的行为以及严重损害国家利益、公共利益的行政违法行为进行监督。
二是行政行为监督。根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》，法院可以对特定的行政规范性文件等进行司法审查。检察机关作为法律监督机关，维护社会主义法制的统一是职责所在，对规范性文件合法性监督属题中应有之义，也于法有据，除法规、规章以外的规范性文件，都应成为检察机关行政执法检察监督的对象。
(三)监督原则
1、特殊监督为主原则。行政执法行为复杂多样，且大都具较强的专业性，检察机关行政执法监督客观上无法完全履行对所有的行政执法行为都进行监督的职能，应当坚持特殊监督为主的原则。这一原则有利于使检察机关集中精力，对特定的几类行政执法行为加大监督力度，确保行政执法监督取得实际效果。
2、行政执法全过程监督原则。违法的行政执法行为可以发生在执法行为进行的任何阶段。因此，检察监督在理论上应当覆盖行政执法的全过程。尤其是当行政执法行为一旦违法将造成不可挽回的严重后果时，需要检察机关及时介入执法行为过程，对行政环节进行监督，避免不利后果的产生。
3、合法性审查为主合理性审查为辅原则。检察机关对行政执法行为合法性监督是检察监督的应有之意。从监督必要性及效果看，行政行为的合理性一般不列入检察监督的范围。但当行政执法行为缺乏合理性而导致社会公正被破坏时，检察机关应当予以监督。
（四）行政执法检察监督的方式
行政执法检察监督的方式是检察机关对行政行为法律监督的具体途径和方法。检察监督方式是实现法律监督效果的基本保证，也是检察机关履行其法律监督职权的“启动阀”。构建多元化的行政执法检察监督方式体系，应成为保障行政执法检察监督取得实效的有力武器。
1、行政检察建议。对行政执法行为的监督要切实发挥检察机关对公权力的监督制约作用，规范检察建议的适用，增加刚性效力。为提高检察建议对行政执法的监督效果，应进一步完善检察建议适用的一般规则，包括检察建议应当遵循的原则、检察建议的适用情形、检察建议的提出程序检察建议的内容要求、对检察建议采纳情况进行跟踪了解。
2、支持行政相对人提起行政诉讼。支持起诉是民事诉讼法的基本原则之一，对保护当事入诉权、补强诉讼力量具有重要意义，检察机关可以支持公民、组织起诉,有效地缓解弱势群体怕起诉、起诉难的问题。相对民事起诉而言，行政相对人更怕起诉或起诉更难，实践中行政诉讼高撒诉率就是例证。基于检察监督权，检察机关对于受到违法行政行为侵害的行政相对人是否可以支持起诉，行政诉讼法没有明文规定，但从有效监督行政权，解决行政相对人在受到侵害后无力、不敢或不能进行诉讼的实际情况来看，支持起诉应作为一种检察监督措施。
三、行政执法检察监督的保障
在我国，行政执法检察监督还处于一个摸索的过程，加强对行政执法检察监督的保障，是顺利完成监督活动并实现监督实效的主要条件。我们认为，可以从以下几方面加强对行政执法检察监督工作的保障。
（一）要明确行政检察权的一般监督权能
在我国，检察机关监督行政诉讼的制度被称为行政检察。从检察权与行政权之间监督与被监督的关系出发，行政检察应当具有丰富的内涵。检察机关对行政权的监督必然要走出诉讼程序,才能真正实现行政检察监督的法律价值。必须赋予检察机关行政执法检察权，行政执法检察权的核心是调查权的配置，即检察机关对行政行为的一般监督，可通过行使案件调查权来实现，通过对案件进行调查，包括询问、调卷、查询等措施，以查明事实,准确监督。
（二）要拓展行政诉讼中的检察监督权能
行政诉讼是以行政行为的合法性审查为中心，所以检察机关既然要监督法院审判行为，当然也要对行政执法机关行政行为监督。但也要注意到，在我国行政权力过于强大的当前国情下，检察权对行政执法行为进行监督，还可以起到预防、制止行政权凌驾于法院审判权之上或者是法院审判权勾结行政权而侵犯国家、社会公共利益或公民合法权益的作用，以强化检察监督的权威。
（三）要确定检察机关对某些重要行政执法行为的程序参与权
程序违法行为已经成为检察机关行使法律监督权的新型客体，也将引导检察监督重点领域的转移。因此，检察机关的法律监督，不应该只是“外在式”“事后性”的监督，而应该有程序“参与式”的内容。立法应规定检察机关在行政强制、行政处罚、行政许可和行政执行等行政行为法定程序中的关键环节有相应的参与权，以便加强检察机关对行政执法机关监督的同步性和及时性。此外，行政执法检察监督权是国家公权力,其行使须体现谦抑性，应当适度收敛和节制，不能片面地、过分地追求权力运用，以减少权力错误成本的支出。在行使行政执法检察监督权的过程中要注意处理行政诉讼和行政效率的关系。行政执法检察监督应当以不妨碍审判独立和行政效率为原则。否则，会触碰审判权独立的红线，会导致行政机关工作人员人人自危，不愿承担责任，事事向检察机关请示的后果，使得行政效率低下。如果出现这种局面,显然与行政执法检察监督的制度及宗旨相悖离。
